古典经济学家威廉·配第说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。东北经济的崛起与不振，均伴随着人口与土地利用的起落。关于人口问题，我们已有专文分析。本文拟对东北的土地问题进行研究。
一、土地开发与东北经济崛起：简要回顾
东北的开发，开始于清代。而清代以来的东北经济崛起，伴随着移民和土地的开发。
顺治十年（），清朝政府颁布了《辽东招民开垦条例》，宣布“开放辽东，奖励官、民招揽、应招”。这一政策仅仅持续了十五年，从康熙七年（年）开始，清政府为保护东北“龙兴之地”而对其实行了长达多年的严厉“封禁政策”。
咸丰末年，内忧外患，财政危机，清政府对东北部分土地进行了“丈放”。所谓“丈放”，即政府向老百姓收价出放官有荒地。咸丰十年，吉林、黑龙江土地开禁，荒地陆续丈放。有记载称：自咸丰十一年起至同治七年（）止，八年时间内仅黑龙江即出放“毛荒二十余万垧”（按：1垧等于15亩）。
甲午战争之后，清政府实行“移民实边”、“以利饷源”的政策，决定将东北地区彻底开禁，由此，东北土地开发迈上快车道。据统计，至清末，黑龙江省放荒约万垧。
自民国成立开始，政府颁布《国有荒地承垦条例》等措施鼓励关内移民来东北垦殖。当时的土地政策包括土地丈放、催垦抢垦以及屯垦办法。积极进取的土地政策，吸引了大量的移民，为东北经济崛起起到决定性作用。据统计，东北耕地面积从年的1.3亿余亩增加到年的1.7亿余亩，增加了28%。其中黑龙江增幅最大，达44%，而吉林增加耕地最多，达多万亩。辽宁（时称奉天）新增的耕地面积也达万余亩。而吉林、黑龙江土地开垦的潜力仍很大，年后的耕地面积大幅度增加。年同年比较，两省耕地分别增长38.5%和44.1%。尤其是年后，随着关内移民数量的猛增，耕地面积的增长速度也随之加快。据调查，自年后，东北每年都有五六百万亩耕地的增加。年至年底的3年间，东北全境的耕地约增长14%。
再看劳动力情况。年，东北地区人口万人；到了年，人口迅猛增加到万人；到年，东北人口增长到.1万人。充足的人口资源，大量黑土地的开发，东北很快成为当时中国最发达的地区。年，东北城市化水平达到23.8%，相当于全国年的水平。我国东北在年时甚至超过日本成为亚洲第一经济体。
二、东北经济振兴：土地优势及其经济潜力
年“改革开放”以来，东北经济逐渐衰落。近些年，国内诸多学者们做了研究分析，认为东北经济不振的主要原因在于：（1）东北地区保留了较多的计划经济残余，政府体制机制、民众思维观念滞后，营商环境差，市场经济缺乏活力；（2）东北产业结构、经济机构不合理，国有企业占主导作用，重化工业占比过重，过度依赖投资拉动经济；（3）改革开放后，基于“非均衡发展”战略，我国优先发展东部沿海地区，东北经济地位受到冲击。
我们认为，这些解释揭示了东北经济不振的部分，但没有论及根本原因。实际上，改革开放以来，东北的经济体制改革进展相对较快，曾经是经济发达地区，民众的思维观念并不滞后。
实际上，在改革开放初期，东北某些地区一度开风气之先，走在各地的改革最前沿。年，辽宁抚顺全面征收土地使用费，这是当时非沿海城市中起步最早的。只是这种改革势头并没有持续下去，也没有在东北全面推开。年，西部地区的重庆，正式成立农村土地交易所，开始了“地票”改革。但是，直到年4月，东北第一家农村综合产权交易中心，才在辽宁海城市成立。
20世纪90年代以来，东北经济开始下滑，于是，年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确了实施振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。此后，国家出台了一系列的振兴东北经济的举措，包括《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（国发〔〕28号）、《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔〕7号）、《东北振兴“十三五”规划》（国函〔〕号）等等，形成了完整的东北经济振兴政策支持体系。
相对于西部大开发，东北经济依然没有获得应有的增长速度。振兴东北战略实施至今，东三省在全国的经济地位仍呈下降的趋势。年东三省GDP合计.16亿元，占当年全国GDP（.14亿元）的比重是10%。到年东三省GDP总量是亿元，占全国GDP（亿元）比重下滑为6.7%。至年东北三省的GDP总量在全国的份额下降到5.07%！
年是东北振兴战略实施的第16个年头。十六年来，东北振兴取得了阶段性成果，为东北应对经济新常态，推进新一轮振兴打下了坚实基础。然而，从总体上看，东北经济发展依然低迷，尤其是“新东北现象”的出现，被普遍认为东北当前又走到一个新的历史关口，亟需新的发展战略思路。
我们认为，东北振兴，还得从古典经济学家那里要智慧，确信“劳动是财富之父，土地是财富之母”，从人口和土地入手。
（一）东北经济的土地优势与存在的问题
东北经济振兴，缺乏体制、资金、技术等方面的比较优势，相比较而言，最大的优势是土地，包括耕地、林地、建设用地和未利用土地。同时，东北的土地资源，是一块沉睡的资源，亟需突破性的改革措施予以激活。
一是从农地情况看，东北有广袤的耕地资源，如吉林省人均耕地3.05亩，是全国平均水平的两倍多；黑龙江人均耕地面积0.公顷，是全国平均水平的4.1倍。广阔而肥沃的黑土地，让东三省成为全国的粮食基地，粮食产量占全国的25%。
但是，东北的农业大而不强，耕地产出效率远低于上海、江苏、浙江等地区。其主要的原因是耕地无法全面市场化流转，就农业而发展农业的传统农业发展模式很不适应现代经济发展的需要。
如果有相匹配的土地制度，打通一二三产业，农业工业化、园区化，那么，农业不仅是“压舱石”，也是经济增长的杠杆和发动机，比如江苏太仓，高效农业示范区平均亩产值超过百万元产值，农民可支配收入超过3万元。
二是从林地情况看，东北拥有得天独厚的林地资源，如截至年底，黑龙江的林地面积.9万公顷，全省森林覆盖率46.14%，活立木总蓄积量18.29亿立方米。辽宁林地面积.32万公顷，占土地总面积的38.47%。吉林省林业用地总面积.1万公顷，森林覆盖率达44.2%，是全国重点林业省份之一。
但是，东北林地经营依然处于“种树、砍树”的局面，林地资源林地经营效益低、林农负担重、林农收入不高，林地资源无法产生应有的经济价值。
三是从建设用地情况看，城镇建设用地包括宅基地面积相对较大，如黑龙江省城镇村及工矿用地.万公顷，辽宁省居民点及独立工矿用地面积.47万公顷，吉林省居民地及工矿用地84.21万公顷。
但是，（1）土地利用效益低下。据自然资源部《关于年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》监测统计显示，东部地区开发区工业用地固定资产投入强度达到.55万元/公顷，是东北地区的1.70倍；工业用地地均税收达到.80万元/公顷，是东北地区的1.71倍；综合地均税收达到.41万元/公顷，是东北地区的2.20倍。在东、中、西、东北四个区域中，东北地区开发区土地利用强度最低，工业用地投入持续偏低。东北地区开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数分别为0.80、28.06%、0.72、48.51%，均低于其它区域，土地利用强度明显偏低。综合地均税收处于全国最低水平，为.70万元/公顷。工业用地地均税收为.49万元/公顷。从实际管理范围内土地投入产出情况看，工业用地地均新增固定投资强度不到批准范围内的八成，工业用地地均税收不到七成，土地集约利用水平明显低于批准范围。
（2）建设用地供给持续下降。北京城市实验室以年和年的遥感数据，考察了中国地级以上城市在-年间城镇建设用地的增长情况：城镇建设用地面积在30年间没有太多增长的城市中，以位于东北者为多。这期间，城镇建设用地增长幅度不超过20%的地级以上城市，包括黑龙江佳木斯黑龙江绥化、黑龙江牡丹江等。
近年来，建设用地供应不断下降。年1—12月，黑龙江全省土地供应总量为.57公顷，同比下降28.83%。年1-7月份，吉林省全省批准建设用地总面积公顷，同比减少7%。而年，吉林省全省批准建设用地总面积公顷，同比减少38%。
（3）土地闲置严重。中国家庭收入调查(CHIP)数据显示，年，辽宁闲置耕地面积占0.01%；年，攀升到0.62%。年7月29日《辽宁省人民政府关于年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：14个市批而未供土地.91公顷，尚未完成处置的闲置土地.68公顷，主要是各类开发区、新城土地闲置浪费较为严重。
（4）农地成为“僵尸资产”。由于无法在较大的区域市场上交易，宅基地变成没有价值的僵尸资产。比如，一块宅基地在东北农村集体内部交易，只值2万元钱，允许在全省或者全国范围内交易，价值将增长到十几万到几十万元钱。
四是从未利用土地情况看，东北的未利用土地多达1.亿亩，其中，黑龙江未利用土地.5万公顷，辽宁未利用地面积.79万公顷，吉林未利用地万公顷。这些都是亟待唤醒的沉睡资源。
（二）东北土地改革的经济增长潜力估算
土地是经济增长中至关重要的生产要素，但是，目前的土地改革中仍存在一定的问题，导致土地要素未能按照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（年3月30日）所要求的“自由流动”，从而无法充分发挥其经济增长的效能。
1.耕地的经济价值
参照国务院办公厅于年3月10日印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，考虑调节系数等因素，我们对东北三省耕地的估值为：33万亿元。
2．农村宅基地的价值
我们没有查阅到这方面的数据，按照农村人均宅基地30平方米的标准估计，东北三省宅基地面积为.万亩。目前宅基地不允许流转或者跨城乡流转，我们只能按照假设交易法予以估算，当然估算出来的是隐性价值。按照基准地价，住宅用地的价格通常高于工业等用地的，但低于商业用地的。因此，我们参照集体经营性用地的平均入市价，取万元/亩，则宅基地总价值：98.3亿元。
3.农村集体经营性建设用地估值
这方面也没有可靠的数据，据全国的情况估算，集体经营性建设用地约相当于宅基地面积的三分之一，从而，我们估计东北三省的集体经营性建设用地的估值为：.49亿元。
4.城镇土地资产估值
根据《中国城市统计年鉴（）》可以查阅到东北三省各个城市的建设用地面积（包括住宅用地面积）。按照城市土地出让金平均估算，合计为：.5亿元。
此外，工矿用地、交通运输用地、林地、草地等，均有其重要的价值，鉴于细部数据获取等问题，此处不予以估值。
总之，参考我国改革开放以来的发展经验以及我们的估算，土地改革是经济发展最为基础的动能，是财富之母。如果东北推进大力度的土地改革，充分唤醒沉睡的土地资产，每年交易其中的0.5%的资产并计入GDP，即.亿元，相当于年东北三省GDP的4.7个百分点。这将是对实现东北振兴目标做出实质性的突破性的重大贡献。
三、设立东北土地改革试验区的建议
习近平同志在深入推进东北振兴座谈会上明确指出，东北在体制机制、经济结构、对外开放、思想观念方面存在“四大短板”，总书记的讲话切中要害。我们认为，如果在上述方面没有突破，依然按照过去的东北振兴思路，继续依赖常规举措，难以实现东北经济的振兴，东北经济振兴亟需新的突破性的举措。
我们认为，一方面，结合前文的分析可见，东北土地要素是重要的比较优势，仅估算耕地、集体经营性建设用地、农村宅基地、城市建设用地等资产价值，即高达47万亿元。现有的体制制约着土地要素作用的充分发挥。另一方面，土地要素市场化改革的顶层设计已经非常清晰，亟需落实。《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（年3月30日）中明确提出，“完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。”文件中“总体要求”之后，第一部分就是“推进土地要素市场化配置”，使用字左右的长篇幅。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（年5月11日）中，对完善土地产权制度、土地要素市场化改革等也予以浓墨重彩的描述。
习近平同志几次来东北地区考察，都是把体制机制改革与创新放到非常重要的位置。制度创新是实施东北乡村振兴的重要突破口。建议在东北设立土地改革试验区，推进深层次的土地改革，以土地要素市场化改革为核心，撬动东北经济的起飞。
一是东北优先试点，将农村土地财产权“做实”，让农民拥有土地的占有、使用、收益和处置权，并延长土地使用年限到年甚至年。要对农村土地（包括农村的宅地、耕地、林地等）确权发证，对农村集体建设用地（包括宅基地）、农民房屋等进行产权登记，纳入不动产统一登记信息平台。允许土地承包权、经营权，宅基地使用权、集体建设用地使用权、农村住宅等可以交易、抵押、作价入股等。
二是将土地改革与东北农业工业化、现代化充分结合起来，真正实现土地要素的市场化配置。尽快落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（年3月30日）和《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（年5月11日），通过建立城乡统一土地市场，实现土地要素的市场化配置，允许东北优先探索农村房屋和宅基地交易对象突破现行法律限制的多种方案，促进劳动力、土地、资金（用途管制和规划管理基础上）等要素和人口的城乡之间、农业与工业服务业之间的双向流动，特别是充分吸引城市的资金、人才、技术等要素进入农业，将第一、二、三产业重整为一种新型的复合产业体系，推进农民工人化、农业工业化、农村城镇化，提高农业劳动生产率，实现多层级的价值增值，传统农业现代化，弱农业变成强农业。
三是充分发挥东北的土地优势，设立“飞地经济”，引入发达地区的园区及其经验。鉴于东北土地闲置较多，而东部、南部土地可利用空间有限。建议将东北的土地改革与园区产业结合，按照《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》（国办发〔〕22号）的原则和要求，尽快出台相关办法，支持东北以土地入股，与东部地区合作发展“飞地经济”，为对口合作方的技术、人才有效发挥开创空间，优势互补，也有利于补充和完善东北产业链条向两头延伸。同时，建立探索跨地区利益分享机制，带动东北经济发展。
四是加快推进东北的国有林场与国有农场的土地改革。建议国有林场实行“分林到户”，即把林地承包给职工，职工在种植苗木销售过程中，不得破坏原有山林，须保证森林覆盖率，林地收益归个人。分林承包之后，不仅有利于促进林场的管护效率，还有利于提高职工的收入。对于国有农场，建议采取承包经营体制改革，将土地使用权和适度的发展权界定给承包职工，提高其积极性和就业的灵活性，减少农场办社会的职能。
五是加快推进未利用土地开发利用和土地产权改革，以地吸引人，以地养人。目前未利用土地开发技术成熟、成本较低，为鼓励未利用土地开发与利用，建议将所开发未利用土地的使用年限延长到99年甚至年，以稳定土地开发者和使用者的预期。为了吸引人口的回流，将一定面积的新改造土地免费分给那些在外地就读、回归东北工作的大学毕业生。同时，鼓励东北以外的人员到东北购买廉价土地进行创业，如投资建厂，设立新业态产业园区，投资建设旅游渡假区，修建养老社区等。
本文原发于《中国金融》杂志，有扩充。
（作者刘正山中国城市发展研究会城市研究所常务副所长，东北财经大学国民经济工程实验室专职学术委员，东北财经大学东北亚经济研究院特约研究员）
来源：中国经济网
